“两统筹”常见问题解答（二）

按：为深入贯彻落实中央审计委员会办公室《关于深入推进审计全覆盖的指导意见》和中央办公厅、国务院办公厅《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》等文件精神，审计署办公厅结合“两统筹”调研情况，对各地各单位反映的问题进行了认真分析研究，编写了“两统筹”常见问题解答（二）。请各地各单位认真学习贯彻，继续深入探索实践，切实把“两统筹”工作推向深入，确保取得实效。

问题一：如何正确认识审计全覆盖与审计项目审计组织方式“两统筹”的关系？

答：实行审计全覆盖是党中央、国务院对审计工作提出的明确要求。当前，在推进审计全覆盖过程中，审计机关仍面临人少事多的矛盾，同时还一定程度存在交叉重复审计和监督盲区的问题。为更好地实现审计全覆盖，减少交叉重复审计，切实减轻基层审计人员和被审计单位的负担，审计署按照中央审计委员会会议精神，组织全国审计机关积极探索推进审计项目审计组织方式“两统筹”。

各地各单位应正确认识审计全覆盖和“两统筹”之间的关系，审计全覆盖是目标，“两统筹”是推进审计全覆盖的重要措施和实现途径。在审计实践中，各地各单位应积极创新审计理念，不断探索完善“两统筹”的具体措施和方法，通过大力推进“两统筹”，更好完成审计全覆盖任务。

问题二：审计全覆盖的内涵是什么，如何实现审计全覆盖？

答：2019年6月，中央审计委员会办公室印发的《关于深入推进审计全覆盖的指导意见》（以下简称《指导意见》）明确提出：

一是党和国家机关、群团组织、事业单位、国有和国有资本占控股地位或主导地位的企业和金融机构及其主要负责人，管理分配和使用公共资金、国有资产、国有资源，应当依法接受审计监督。

二是审计机关应当对本级预算执行、决算草案和一级预算单位每年审计，并受政府委托向同级人大常委会报告，对其他审计对象一般5年轮审一遍。

各地各单位应深入领会审计全覆盖的内涵，认真贯彻落实上述要求，并注意把握以下几点：

1．积极推进审计项目审计组织方式“两统筹”。上级审计机关应切实加强对下级审计机关的业务指导，对涉及全局的热点难点问题或重大事项，可采取上下联动方式，组织开展专项审计或审计调查，由点及面，扩大审计覆盖面，增强审计项目的整体性和宏观性。

2．充分利用信息化，加强大数据审计。坚持科技强审是提高审计监督效率、实现审计全覆盖的根本出路。各地各单位应积极推广运用“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计模式，加强数据分析运用，准确发现疑点，有针对性地开展核查，有效发挥数据的引领和精准“导航”作用。

3．切实为基层减负，尽量避免重复交叉审计。通过统筹调配审计资源，强化审计机关之间的上下联动和横向协作，避免对同一单位、同一事项重复交叉审计，加强审计成果和信息共享，努力做到“一审多项”、“ 一审多果”、“一果多用”。

4．加强对内部审计工作的指导和监督，调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力。

问题三：各级审计机关对一级预算单位预算执行和决算草案每年实现审计全覆盖的含义是什么？根据现有审计资源，如何实现对一级预算单位预算执行和决算草案的审计全覆盖？

答：各级审计机关对一级预算单位预算执行和决算草案进行审计监督，并代表政府向本级人民代表大会常务委员会提出对预算执行和其他财政收支的审计工作报告是审计机关的法定职责，必须认真履职。

按照《指导意见》，审计机关应当对本级预算执行、决算草案和一级预算单位每年审计，并受政府委托向同级人大常委会报告。

审计机关对一级预算单位预算执行和决算草案实现审计全覆盖可以采取以下措施：

1．对一级预算单位，加大数据采集、数据标准化和数据分析力度。运用数据分析实现对预算执行相关电子数据审计的全覆盖。对一级预算单位所属二级预算单位，参照“双随机、一公开”原则并根据工作需要，抽审部分二级预算单位。对数据分析发现的问题线索，涉及部门、单位正在开展现场审计的，由现场审计组核实；涉及部门、单位未开展现场审计的，由审计机关组织审计人员核实，也可以请相关部门、单位自行核实并向审计机关报送核查结果。问题线索经核实属实的，有关情况纳入预算执行和其他财政收支审计结果报告和工作报告反映。

2．对本级政府组成部门和其他预算资金规模较大、项目较多的一级预算单位，每年开展现场审计。对其余一级预算单位，每年选取一定数量开展现场审计，确保5年内现场审计全部覆盖一遍。

3．依法加强对本级部门内部审计工作的指导和监督，推动相关部门加强对其所属二级及以下预算单位、事业单位所属国有企业的内部审计。

问题四：对中央企业在地方的所属单位，地方审计机关是否可以直接审计，以实现审计全覆盖？

答：依据审计法规定，各级审计机关应严格按照审计管辖范围实施审计。地方审计机关不可以直接对中央企业在地方的所属单位实施审计。地方审计机关在政策跟踪审计等项目中，若需与中央企业联系了解有关情况或延伸调查有关事项，应通过署业务司协调办理。同时，根据工作需要，审计署可采取“以审代训”方式，组织安排地方审计机关人员参与中央企业审计，以培养锻炼地方审计机关干部队伍。

问题五：采用“嵌入式”、“融合式”、“1+N”等组织方式统筹实施的审计项目，如何统筹兼顾，确保被嵌入、被融合或作为“N”组织实施的审计项目保质保量完成？

答：对统筹实施的审计项目，各牵头单位和实施单位应从审计工作方案制定、审计组织实施、审计成果反映等全链条精心组织，加强管理，统筹兼顾，确保各环节衔接顺畅、协调有序，各项审计任务圆满完成，取得实效。对所有统筹实施的审计项目应严格执行已批准的审计工作方案，不能顾此失彼，要确保各项审计工作质量和效率。

举例说明，审计署2019年以经济责任审计为平台，统筹安排了重大水利工程建设项目审计。为确保统筹实施的重大水利工程建设项目审计顺利完成，采取了以下措施：

1．统一制定审计工作方案。在经济责任审计总体审计工作方案中，将地方党政领导干部经济责任审计工作方案、重大水利工程建设项目审计工作方案作为附件，分别细化明确审计目标、审计重点、组织分工等要求。组织实施中严格落实审计组组长负责制。

2．统一下发审计通知书。统一下发了地方党政领导干部经济责任审计通知书，对统筹实施的重大水利工程建设项目审计不再单独下发审计通知书。具体实施重大水利工程建设项目审计时，由该经济责任审计组指定专人分工负责水利项目的审计。

3．加强审计组织管理。相关业务司在实施过程中加强了对审计项目的业务指导，各实施单位严格按照经济责任审计工作方案、重大水利工程建设项目审计工作方案的要求组织实施，按时提交各项审计报告，保质保量完成审计任务。

4．加强审计成果利用。对在重大水利工程建设项目审计中发现的与领导干部履行经济责任有关的审计内容，同时纳入经济责任审计、重大水利工程建设项目审计的审计报告，对与履行经济责任无关的问题，则在重大水利工程建设项目审计的报告里反映，做到“一审多果”、“一果多用”。

5．统一集中一次征求意见。审计现场结束后，重大水利工程建设项目审计与地方党政领导干部经济责任审计统一集中征求地方政府意见，另外，经济责任审计报告还单独征求被审计领导干部本人意见。

问题六：在“两统筹”过程中，对口的业务领域有时没有牵头审计项目，业务处室参与其他处室牵头的审计项目，如何看待这个问题？

答：推进“两统筹”客观要求要打破审计机关层级、业务领域的界限，实现跨专业、跨领域、跨层级的资源优化配置，在这种情况下，出现一些业务领域在某年度没有安排审计项目，审计人员被统筹到其他审计项目中的情况是正常的。各审计机关和审计人员要提高站位，牢固树立大局意识，摒弃“一亩三分地”的思想，从全局高度服从审计项目的组织安排，认真配合牵头业务部门做好审计工作。同时，各级审计机关应充分发挥每名审计人员的专业优势，合理配置审计组成员，实现审计人员专业能力的优势互补，促进形成审计监督合力。

问题七：对“嵌入式”、“融合式”、“1+N”等方式统筹实施的审计项目，审计档案如何归档？

答：按照《审计署档案管理规定》要求，审计档案实行“谁组织实施审计谁负责立卷归档的原则”。对统筹实施的审计项目，审计档案归档时应注意把握以下几点：

1．对同一被审计单位统筹实施，并在一份审计通知书中明确的各审计项目，应分别由组织或牵头实施单位进行归档。例如，以政策落实跟踪审计为平台，统筹安排了扶贫审计、保障性安居工程审计等项目，并向地方政府统一下发了一份审计通知书，在审计项目结束后，应按照政策落实跟踪审计、扶贫审计、保障性安居工程审计等项目分别归档，并在档案中归入统一下发的审计通知书。当审计通知书原件归入一个审计项目，其他审计项目通知书为复印件时，应当在相应归档位置注明原件归档项目卷号。

2．对统筹实施且未在政策落实跟踪审计、经济责任审计等审计通知书中列明的审计项目（如根据工作需要，以政策落实跟踪审计、经济责任审计为平台，追加实施的专项审计），仍由组织或牵头组织实施单位进行归档。归档时应将审计时所持的审计通知书归入档案，同时在档案备考中注明审计项目实施的依据，如总体审计工作方案等材料，确保项目依据计划安排实施。例如，在地方党政领导干部经济责任审计项目中，统筹安排了重大水利工程建设项目审计，但在审计通知书中没有列明该项审计，归档时，应由项目组织或牵头实施单位将地方党政领导干部经济责任审计、重大水利工程建设项目审计分别归档。重大水利工程建设项目审计的档案中，除要将审计时所持的经济责任审计通知书归入外，还应将审计总体工作方案等材料归入档案。

3．对在审计项目中，采用了其他统筹实施的审计项目审计成果的，该审计项目归档时，可以在底稿部分对所采用底稿的项目名称和底稿名称作说明，同时在卷内目录进行备注。