农村低保政策解读

一、农村低保政策

（一）农村低保概念

1.农村居民最低生活保障，是指政府对家庭年人均纯收入低于当地农村低保标准的，农村常住居民家庭实行的基本生活救助制度。

2.农村居民最低生活保障对象，是指持有我县常住农业户口，并在当地居住一年以上，凡共同生活的家庭成员上年度人均纯收入低于当地农村最低生活保障标准的家庭。保障的主要对象是：残疾、年老体弱或家庭主要劳动力患有重大疾病、因意外事故或家庭变故，导致家庭生活困难，且无其他经济来源的特别困难家庭以及其他难以维持基本生活的困难家庭。农村低保分四个类别进行救助。

（二）保障标准。2021年,全县农村低保标准为4788元/人.年，一类对象月补助水平为399元（年人均补助水平为4788元），二类对象月补助水平为378元（年人均补助水平为4536元），三类对象月补助水平为84元（年人均补助水平为1008元），四类对象月补助水平为58元（年人均补助水平为696元）。

（三）认定条件。

大家都知道，家庭成员、家庭收入、家庭财产是认定低保对象的三个基本条件。《国务院社会救助暂行办法》和《甘肃省社会救助条例》明确规定：“县级以上人民政府对共同生活的家庭成员，人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障。”因此，农村低保对象认定的三个基本条件：家庭成员、家庭收入、家庭财产。把握好这三个基本条件，就能掌握工作的主动权，精准认定农村低保对象；丢掉这三个基本条件，就会面对千差万别的困难群众情况，陷入迷茫的大海，而找不到方向。特别是对于一些特殊情况，我们更要深入领会、准确把握。

分为按家庭施保、单人户施保两种。

1.按家庭施保。申请和纳入低保原则上以家庭为单位。按家庭施保认定条件主要有三个方面，即家庭成员、家庭收入、家庭财产。也就是说，对共同生活的家庭成员，人均收入低于全县农村低保标准，且符合当地低保家庭财产状况规定的家庭，给予农村低保。具体来说：

（1）农村低保一、二类认定条件。主要有以下三种情形：

一是家庭主要成员完全或部分丧失劳动能力，且人均收入低于农村低保标准，根据实际情况纳入一、二类低保范围。

二是家庭主要成员有妊娠、哺乳、照护重度残疾人或重病患者以及单亲抚养学前儿童等情形的，可视为部分丧失劳动能力，如家庭人均收入低于农村低保标准，根据实际情况纳入一、二类低保范围。

三是家庭主要成员有劳动能力，但非主要成员因重度残疾、患重特大疾病等刚性支出较大，严重入不敷出的，根据实际情况纳入一、二类低保范围。

（2）农村低保三、四类对象认定条件。家庭成员有劳动能力，家庭人均收入低于农村低保标准。

2.按单人户施保。

   申请或纳入低保一般以家庭为单位。但也有按单人户申请纳入的特殊情况。对于按单人户申请施保，根据民政部、财政部《关于进一步做好困难群众基本生活保障工作的通知》（民发〔2020〕698号）、甘肃省民政厅、甘肃省财政厅《关于进一步做好困难群众基本生活保障工作的通知》（甘民发〔2020〕65号）要求，规定了以下几种情形：

一是将低收入家庭中的重残人员、重病患者，经本人申请，参照单人户纳入低保。二是将当年就医自负费用（经基本医疗保险、大病保险及各类补充医疗保险、商业保险报销，再实施医疗救助后）超过上年度家庭总收入的患病人员纳入保障范围。

需要注意的是：这里的低收入家庭是指家庭人均收入超过当地城乡低保标准，但又低于低保标准的1.5倍，且财产状况符合当地规定的低保边缘家庭。比如，按照全省农村低保年保障标准4788元计算，我们列一个公式，4788元×1.5倍=7182元，那么全省农村低收入的认定标准就是高于4788元，又低于7182元。城市低收入的计算方式与上述相同，大家可以根据你们当地的标准自己测算一下。

需要强调的是关于低收入家庭中的重病重残人员参照“单人户”纳入低保。《通知》中的重度残疾人是指持有中华人民共和国二代残疾人证的一级、二级重度残疾人和三级智力、精神残疾人；重病患者是指患有医保部门认定的重特大疾病的人员和当年就医自负费用（经基本医疗保险、大病保险及各类补充医疗保险、商业保险报销，再实施医疗救助后）超过上年度家庭总收入的患病人员。这里需要说明2个问题：

一是重度残疾人。2017年修订的《甘肃省城市居民最低生活保障办法》（省政府令底136号）和2018年省民政厅、省财政厅、省扶贫办《关于在脱贫攻坚三年行动中切实做好社会救助兜底保障工作的实施方案》（甘民发〔2018〕188号）中对低收入家庭中按单人户施保的对象的规定是“生活困难、靠家庭供养，且无法单独立户的成年无业重度残疾人，经个人申请，可按照单人户纳入城市居民最低生活保障范围”和“对农村低收入家庭中靠家庭供养且无法单独立户的成年无业重度残疾人，经个人申请，可参照单人户纳入农村低保范围”，而此次下发的通知中对这一规定作了修改，修改为“持有中华人民共和国残疾人证的一级、二级重度残疾人和三级智力、精神残疾人”，打破了“无法单独立户”和“成年无业”的限制，将对象范围扩大到了所有的一级、二级重度残疾人和三级智力、精神残疾人，也就是说以前不能纳入保障范围的，比如一些没有成年无法单独立户的未成年人，现在按照新的规定是可以给予单人户保障的。但前提条件必须是低收入且财产符合当地规定。

二是重病患者。民政部、财政部对重病患者的规定是指“患有当地有关部门认定的重特大疾病的人员”，而我省对这一规定进行了突破，在国家要求的对象基础上，将“当年就医自负费用（经基本医疗保险、大病保险及各类补充医疗保险、商业保险报销，再实施医疗救助后）超过上年度家庭总收入的患病人员”也纳入了保障范围，主要考虑的原因是我省目前列入重特大疾病的病种只有30种，如儿童先心病、儿童白血病、胃癌、食道癌、结肠癌、肺癌、乳腺癌、宫颈癌、终末期肾病等30种，还有很多花费较大、难以治愈、医保报销比例低的病种，比如红斑狼疮、类风湿性关节炎、强直性脊柱炎等都不在大病范围内，但治疗费用大，特别是低保边缘户、低收入家庭，有人得了这些疾病，家庭刚性支出陡然增加，甚至入不敷出，导致家庭基本生活无法得到保障。基于以上情况，经过充分的考虑和反复研究，我们将低收入家庭中医疗费用支出大的患者也纳入到了保障范围。不是重特大疾病的纳入单人报的话必须提供当年就医自负费用（经基本医疗保险、大病保险及各类补充医疗保险、商业保险报销，再实施医疗救助后）超过上年度家庭总收入的佐证资料。。

还有一种情形，是民政部《最低生活保障审核审批办法》（民发〔2012〕220号）规定的，也要认真执行。

脱离家庭、在宗教场所居住三年以上（含三年）的生活困难的宗教教职人员。这里为什么要规定三年以上（含三年）呢？因为三年以上（含三年），可视为长期脱离家庭，已经独立生活，可以作为独立家庭。

二、“五有”家庭界定

 “五有”家庭是指：一是有5万元以上机动车或大型农机具，二是有财政供给人员（仅限于具有法定赡养、抚养、扶养关系），三是有购买商品房（不含征地拆迁安置房等政策性保障住房），四是有经商办理市场主体，五是有3万元以上存款。

（一）有5万元以上机动车或大型农机具。“机动车”指的是汽车、小轿车、摩托车、轻便摩托车、拖拉机、电动车等，不包括残疾人功能性补偿代步机动车辆。

（二）有财政供给人员（仅限于具有法定赡养、抚养、扶养关系）。依据财政部在《财政供给单位人员信息库指标解释及填报说明》中对财政供给人员统计范围和统计对象要求中明确，财政供给人员对象为：纳入统计范围的行政事业单位中经政府组织人事部门办理任用、聘用手续的在职人员（含长休）及离、退休人员。

对于行政事业单位中的遗属、临时工作人员、购买服务（公益性岗位）人员；优抚对象、村干部、下岗职工等财政适当补助人员不纳入财政供给人员对象范围。

这里的“仅限于具有法定赡养、抚养、扶养关系”，也就是财政供给人员的直系亲属，包括财政供给人员的配偶、父母、子女。

（三）有购买商品房（不含征地拆迁安置房等政策性保障住房）。这个规定很明确不再赘述。

（四）有经商办理市场主体。主要是指办理企业（开磨坊、面条加工、手工作坊）、个体工商户（小卖部、跑运输）、农民专业合作社（入股分红）等。

需要强调的是，未投资、未入股、未营利、未分红的农民专业合作社，不能作为“有经商办理市场主体”的情形。

（五）有3万元以上存款。主要是指通过继承、赠予、中奖、务工、合法经营而获得的收入，不包括贷款、借款、社会救助金等。

经县级民政部门和乡镇人民政府核实，确实存在“五有”情形且不符合农村低保条件的，必须及时退出农村低保范围。但有特殊情况的，如因残、因病等刚性支出较大，确实存在入不敷出、基本生活困难的，就不能退出农村低保，但必须在全村公示，在审批表中将“不予退出低保”的原因备注清楚。也就说，对于“五有”情形，还得具体情况具体分析，符合条件的要及时纳入，不能简单地“一刀切”。

三、关于低保动态管理有关规定

低保动态管理，我梳理了一下，主要有四个制度。一是定期报告制度，二是定期核查制度，三是有效期管理制度，四是及时进退升降制度。

1、定期报告制度。《甘肃省社会救助条例》第十三条规定：“低保家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化的，该家庭要及时告知乡镇人民政府。”

从实际情况看，定期报告制度可以说是“报忧不报喜”，只落实了一半。为什么呢？因为农村低保家庭如果人口增加了、收入减少了、财产损失了，他可能会主动来找乡镇人民政府或县级民政部门，要求提高保障类别。但是，如果人口减少了、收入增加了、财产也多了，他怎么会主动来报告呢？所以说是“报忧不报喜，只落实了一半”。因此，要落实好定期报告制度，我们还得好好向低保对象宣传政策规定。

2、定期核查制度。《甘肃省社会救助条例》第十三条规定：“县级民政部门和乡镇人民政府要对低保家庭的人口状况、收入状况、财产状况进行定期核查。”

《甘肃省农村居民最低生活保障办法》第十七条规定：“县级民政部门和乡镇人民政府对农村低保一类对象每年核查一次，对二类对象每半年核查一次，对三、四类对象每季核查一次。”

正因为定期报告制度落实不好，所以定期核查制度就显得尤为重要。现在，核查兜底保障对象时，就发现有的乡镇死亡人员、服刑人员还在享受低保。这说明这个乡镇定期核查制度就没有落实。

3、有效期管理制度。农村低保一、二类对象2年有效期，三、四类对象1年有效期。当然这个有效期，是低保对象家庭成员、家庭收入、家庭财产没有变化情况下的有效期，不是1年或2年内就不能调整。

4、及时进退升降制度。《甘肃省社会救助条例》第十三条规定：“低保家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化的，县级民政部门要及时决定增发、减发或者停发低保金。决定停发或减发低保金的，要书面说明理由。”

这里需要强调的是，目前各乡镇落实“书面说明理由”这一环节都不是很好，大部分是口头告知，甚至有的根本不告知。必须明确，“书面说明理由”是一个规范性很强的行政文书，如果口头告知或不告知，则是告知方式不合法，应视为“行政不作为”。如果保障对象一旦告你，一系列的行政复议、行政诉讼会很麻烦。所以这个事大家一定要重视起来，不要以为是小事情。

四、农村低保操作程序

个人申请—乡镇受理—信息核对（入户调查）—民主评议（公示）—综合评估—乡镇审核（公示）—县级审批（公示）—资金发放

（一）资格条件。户籍状况、家庭收入和家庭财产是认定低保对象的三个基本要件。
　　持有当地常住户口的居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地低保标准，且家庭财产状况符合当地人民政府规定条件的，可以申请低保。
　 1.共同生活的家庭成员主要包括：
　　配偶；父母和未成年子女；已成年但不能独立生活的子女，包括在校接受本科及其以下学历教育的成年子女；其他具有法定赡养、扶养、抚养义务关系并长期共同居住的人员。
　　2.不计入共同生活的家庭成员主要有：
　　（1）连续三年以上（含三年）脱离家庭独立生活的宗教教职人员；
　  （2）在监狱、劳动教养场所内服刑、劳动教养的人员； 　　

（3）省级人民政府民政部门根据本条原则和有关程序认定的其他人员。

3.关于户籍：

（1）户籍类别相同但家庭成员户口不在一起的家庭，应将户口迁移到一起后再提出申请。因特殊原因无法将户口迁移到一起的，可选择在户主或者其主要家庭成员的户籍所在地提出申请，户籍不在申请地的其他家庭成员分别提供各自户籍所在地县级人民政府民政部门出具的未享受低保的证明。

（2）共同生活的家庭成员分别持有非农业户口和农业户口的，一般按户籍类别分别申请城市低保和农村低保。

4.有下列情形之一的家庭和个人，不予纳入农村居民最低生活保障范围：

（1）人均纯收入高于当地政府规定的低保标准的家庭，不准纳入农村低保范围；

（2）家庭成员隐形收入无法核实，且家庭实际生活水平明显高于当地农村居民最低生活保障水平的家庭；

（3）家庭成员具有正常劳动力（法定劳动年龄男18周岁至60周岁；女18周岁至55周岁，正在学校就读的学生除外）和劳动条件（承包土地等），无正当理由不愿从事劳动，导致家庭生活困难的家庭；

（4）长期不在户籍所在地居住，举家外出一年以上的家庭（特殊原因除外）；(在校学生除外)

（5）不按规定如实申报家庭收入和家庭财产，不配合调查核实的家庭；

（6）为享受低保采取违法收养、故意分户或变相分户等行为造成生活贫困的家庭；

（7）非拆迁原因在2年内购买商品房、高标准建设住房及安排子女高价择校就读或子女在义务教育期间进入收费学校就读的家庭；

（8）赡（抚、扶）养人有能力但对被赡（抚、扶）养人拒不履行法定赡（抚、扶）养义务的本人家庭；

（9）赌博、吸毒、偷盗等违法行为的涉案人员、被司法机关羁押或正在服刑、劳教的人员本人；

（10）雇佣他人从事各种经营性活动或有规模养殖业、种植业的家庭；

（11）财政供给人员的直系亲属(仅限于财政供给人员的配偶、父母、子女)家庭；

（12）有消费性（经营性）车辆或大型农机具、有在编财政供给人员（仅限于具有法定赡养、抚养、扶养关系）、有购买商品房或经济适用房（不含征地拆迁安置房等政策性保障住房）、有出资工商经营性实业等超出当地规定条件情形的家庭；

（13）经县级以上民政部门认定不能享受农村低保待遇的其他家庭。

（二）申请审核审批程序。

1.申请及受理。申请低保应当以家庭为单位，由户主或者其代理人以户主的名义向户籍所在地乡镇人民政府提出书面申请。
　　受申请人委托，村民委员会可以代其向户籍所在地乡镇人民政府提交低保书面申请及其相关材料。　　　
　　关于申请人应当履行的义务：
　　①按规定提交相关材料，书面声明家庭收入和财产状况，并签字确认；
　　②履行授权核查家庭经济状况的相关手续；
　　③承诺所提供的信息真实、完整。
　  ④申请低保时，申请人与低保经办人员和村民委员会成员有近亲属关系的，应当如实申明登记备案。

乡镇人民政府应当对申请人或者其代理人提交的材料进行审查，材料齐备的，予以受理；材料不齐备的，应当一次性告知申请人或者其代理人补齐所有规定材料。
　　“低保经办人员”是指涉及具体办理和分管低保受理、审核（包括家庭经济状况调查）、审批等事项的县级人民政府民政部门及乡镇人民政府工作人员。
　　“近亲属”包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。
　　2.家庭经济状况调查。家庭经济状况是指申请人及其家庭成员拥有的全部可支配收入和家庭财产。
　　（1）家庭可支配收入是指扣除缴纳的个人所得税及个人按规定缴纳的社会保障性支出后的收入。主要包括：①工资性收入，②家庭经营净（纯）收入，　③财产性收入，④转移性收入，⑤其他应当计入家庭收入的项目。
　　①工资性收入。指因任职或者受雇而取得的工资、薪金、奖金、劳动分红、津贴、补贴以及与任职或者受雇有关的其他所得等。
　　②家庭经营净（纯）收入。指从事生产、经营及有偿服务活动所得。包括从事种植、养殖、采集及加工等农林牧渔业的生产收入，从事工业、建筑业、手工业、交通运输业、批发和零售贸易业、餐饮业、文教卫生业和社会服务业等经营及有偿服务活动的收入等。
　　③财产性收入。包括动产收入和不动产收入。动产收入是指出让无形资产、特许权等收入，储蓄存款利息、有价证券红利、储蓄性保险投资以及其他股息和红利等收入，集体财产收入分红和其他动产收入等。不动产收入是指转租承包土地经营权、出租或者出让房产以及其他不动产收入等。
　  ④转移性收入。指国家、单位、社会团体对居民家庭的各种转移支付和居民家庭间的收入转移。包括赡养费、扶养费、抚养费，离退休金、失业保险金，社会救济金、遗属补助金、赔偿收入，接受遗产收入、接受捐赠（赠送）收入等。　　

⑤其他应当计入家庭收入的项目。

（2）家庭财产主要包括：
　　①银行存款和有价证券；②机动车辆（残疾人功能性补偿代步机动车辆除外）、船舶；③房屋；④债权；⑤其他财产。

（3）不计入家庭收入的项目：

残疾人两项补贴、救灾款、优待抚恤金、奖励资金、医疗救助资金、政府补贴农村合作医疗参合费用、义务教育阶段各类补贴和农村养老保险金等不计入家庭收入。
　　（4）调查方式：

乡镇人民政府应当自受理低保申请之日起10个工作日内，在村民委员会协助下，组织驻村干部、社区低保专干等工作人员对申请人家庭经济状况和实际生活情况逐一进行调查核实。每组调查人员不得少于2人。　　  

调查申请人家庭经济状况和实际生活情况，可以采取以下方式：①信息核对。②入户调查。③邻里访问。④信函索证。⑤其他调查方式。
　　①信息核对。乡镇人民政府通过县级以上人民政府民政部门与公安、人力资源社会保障、住房城乡建设、税务、金融、工商等部门和机构，对低保申请家庭的户籍、车辆、住房、社会保险、养老金、存款、个体经营、住房公积金等收入和财产信息进行核对，并根据信息核对情况，对申请人家庭经济状况声明的真实性和完整性提出意见。
　  ②入户调查。调查人员到申请人家中了解其家庭收入、财产情况和吃、穿、住、用等实际生活状况；根据申请人声明的家庭收入和财产状况，了解其真实性和完整性。入户调查结束后，调查人员应当填写家庭经济状况核查表，并由调查人员和申请人（被调查人）分别签字。
　　③邻里访问。调查人员到申请人所在村委员会和社区，走访了解其家庭收入、财产和实际生活状况。
  　④信函索证。调查人员以信函方式向相关单位和部门索取有关证明材料。
　　⑤其他调查方式。

经家庭经济状况信息核对，对符合条件的低保申请，乡镇人民政府应当依程序开展入户调查。不符合条件的，乡镇人民政府应当书面通知申请人并说明理由。
　　申请人对家庭经济状况信息核对结果有异议的，应当提供相关证明材料；乡镇人民政府应当对申请人提供的家庭经济状况证明材料进行审核，并组织开展复查。

3.民主评议。家庭经济状况调查结束后，乡镇人民政府应当在5个工作日内，在村民委员会的协助下，以村为单位对申请人家庭经济状况调查结果的客观性、真实性进行民主评议。
　　民主评议由乡镇人民政府工作人员、村党组织和村委会成员、熟悉村民情况的党员代表、村民代表等参加。

关于民主评议的程序：
　  ①宣讲政策。乡镇人民政府工作人员宣讲低保资格条件、补差发放、动态管理等政策规定，宣布评议规则和会议纪律。
　　②介绍情况。申请人或者代理人陈述家庭基本情况，入户调查人员介绍申请家庭经济状况调查情况。
　　③现场评议。民主评议人员对申请人家庭经济状况调查情况进行评议，对调查结果的真实性和完整性进行评价。
　　④形成结论。乡镇人民政府工作人员根据现场评议情况，对申请人家庭经济状况调查结果的真实有效性作出结论。
　　⑤签字确认。民主评议应当有详细的评议记录。所有参加评议人员应当签字确认评议结果。
　　对民主评议争议较大的低保申请，乡镇人民政府应当重新组织家庭经济状况调查核实。
    4.审核。乡镇人民政府应当根据家庭经济状况信息核对、入户调查、民主评议等情况，利用农村低保家庭困难状况评估指标体系，结合实际情况，对申请家庭是否给予低保提出建议意见，并及时在村民委员会设置的村务公开栏公示入户调查、民主评议和审核结果。公示期为7天。公示结束后，乡镇人民政府应当将申请材料、家庭经济状况调查结果、民主评议情况等相关材料报送县民政部门审批。讲解评估体系
　　5.资金发放。低保金实行按月社会化发放，通过银行、信用社等代理金融机构，每月10日前直接支付到低保家庭的账户。　　  

今天就和大家交流以上八个问题。这四个问题，表面上看可能比较零碎，但实际上是紧密联系、相互贯通的，也可以说是“形散而神不散”。我们只有对这些政策规定系统学习、融会贯通，才能在实际工作中正确指导、正确落实，才可能少出问题、不出大的问题，才能使农村低保对象精准认定工作取得实效。