《白银市关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的实施方案》解读

2021年2月22日，经市政府同意，市政府办公室印发了《白银市关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的实施方案》，现将有关文件出台背景和政策解读如下。

　　一、文件出台背景

　　粮食安全始终是关系国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。保障粮食安全，对实现全面建成小康社会的目标、构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义。但是，近年来部分地区出现耕地“非粮化”倾向，一些地方把农业结构调整简单理解为压减粮食生产，一些经营主体违规在永久基本农田上种树建房，一些工商资本大规模流转耕地改种非粮作物等。我市农业基础薄弱，粮食生产的压力还很大，这些问题如果任其发展，将影响全市粮食安全。

　　习近平总书记强调，粮食多一点少一点是战术问题，粮食安全是战略问题。今后一个时期粮食需求还会持续增加，供求紧平衡将越来越紧，再加上国际形势复杂严峻，确保粮食安全的弦要始终绷得很紧很紧，宁可多生产、多储备一些，多了的压力和少了的压力不可同日而语。为切实解决耕地“非粮化”问题，稳定粮食生产，保障全市粮食安全，根据省政府《防止耕地“非粮化”稳定粮食生产工作方案》精神，市政府有关部门研究起草了《白银市防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的实施方案》，报请市政府同意后，以市政府办公室文件印发各县区和市直各有关部门执行。

　　二、目标任务的确定

　　《方案》强调，各县区和市直各有关部门要深入贯彻落实习近平总书记关于粮食安全的重要论述和指示精神，充分认识确保粮食安全的极端重要性和复杂性，聚焦粮食生产目标任务，认真落实“藏粮于地”战略，执行最严格的耕地保护制度，科学合理利用耕地资源，综合采取管控、建设、激励等措施，坚决防止耕地“非粮化”，把有限的耕地资源优先用于粮食生产，稳定全市粮食种植面积，切实提高粮食安全保障水平。

　　三、重点工作任务

　　为防止耕地“非粮化”稳定粮食生产，保障全市粮食安全，《方案》提出十项重点工作任务。

　　一是加强耕地保护和用途管制。对耕地实行特殊保护和用途管制，细化耕地利用类型，对土地流转的农业用途做出明确划分，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地。严格规范永久基本农田上农业生产经营活动，禁止占用永久基本农田从事林果业以及挖塘养鱼、非法取土等破坏耕作层的行为。严格土地执法监管，对占用永久基本农田从事林果业、挖塘养鱼等行为进行严肃查处。

　　二是加强耕地质量保护和提升。落实国家“藏粮于地、藏粮于技”战略，实施耕地质量保护与提升行动，选育引进一批优质高产品种，加快推进粮食生产全程机械化技术，大力推广以全膜双垄沟播技术为主的旱作农业技术和农田高效节水技术，实现提质增效增粮。

　　三是强化粮食生产功能区监管。严格落实粮食生产功能区种粮属性，我市划定的189万亩粮食生产功能区原则上都要种植粮食作物。加强粮食生产功能区建设管护，推动相关农业资金向粮食生产功能区倾斜。通过加强监管，防止粮食生产功能区弱化粮食生产，不得违规在粮食生产功能区内建设种植养殖设施，不得违规将粮食生产功能区纳入退耕还林还草范围，不得在粮食生产功能区内超标准建设农田林网。根据国家和省上统一部署，组织开展粮食生产功能区划定情况“回头看”，对耕地性质发生改变、不符合划定标准的予以剔除并及时补划。

　　四是明确耕地利用优先序。进一步优化区域布局和生产结构，将有限的耕地资源优先用于粮食生产。永久基本农田要重点保障小麦、玉米、马铃薯和小杂粮等重要粮食作物面积。一般耕地主要用于粮食、油料、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。有计划地指导生产者逐步调减非优势产区非食用农产品生产。

　　五是建设的高标准农田要主要用于粮食生产。率先推进粮食生产功能区范围内的高标准农田建设。将符合条件的中低产田纳入高标准农田建设范围，实施提质改造。在坚持群众自愿的前提下，有条件的地方可积极推行“一户一块田”“一户一台地”“一企一基地”等模式做法。沿黄和高扬程灌区要大力发展高效节水灌溉，着力建成一批旱涝保收、高产稳产的口粮田；旱作农业区要加快高标准农田建设和宜机化改造，提高粮食机械化水平和供给能力。

　　六是加强撂荒地综合整治。着力改善撂荒耕地农田基础设施条件。对生产条件较好的撂荒地，要积极动员农户进行复耕复种，或采取村集体代耕代种、托管服务、入股流转等形式复种粮食作物。对撂荒地不予发放耕地地力保护补贴。对弃耕抛荒连续2年以上的承包耕地，由村集体责令承包方及时复耕、或引导流转复耕。

　　七是提高粮食生产社会化服务水平。鼓励和支持承包土地有序流转，积极引导龙头企业、合作社、家庭农场参与粮食规模化生产和经营，加大对粮食适度规模生产的扶持力度，推进代耕代种、统防统治、土地托管等农业生产社会化服务，提高机械化水平，提高粮食规模化生产经营水平和效益。

　　八是强化工商资本租赁耕地监管。严防工商资本通过土地流转等方式进入农村无序发展非粮化、非食品化农产品。建立健全工商资本流转土地资格审查和项目审核制度，强化租赁农地监测监管，对工商资本违反相关产业发展规划大规模流转耕地不种粮的“非粮化”行为，一经发现要坚决予以纠正，并立即停止其享受相关扶持政策。

　　九是稳定和完善种粮补贴政策。政策方面重点落实好各项强农惠农政策和扶持粮食生产项目，健全粮食主产区利益补偿机制，切实保护和调动农民种粮积极性。坚持把粮食生产作为各级财政优先保障领域。努力将高标准农田建设产生的新增耕地指标调剂收益优先用于农田建设再投入和债券偿还、贴息等。引导融资担保机构对从事粮食生产的企业和新型经营主体优先开展担保贷款服务。积极推进三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点，努力扩大政策性农业保险实施范围。

　　十是不断延长粮食产业链条。发展现代粮食加工业，健全生产、加工、仓储、物流等全产业链，促进粮食综合效益提升。推进订单种植和产销衔接。支持粮食市场主体积极开展粮食生产、储存、加工和粮油国际贸易合作。

 四、保障措施

　　（一）加强组织领导。我市防止耕地“非粮化”稳定粮食生产工作实行党委领导、政府负责、部门协同、公众参与的工作机制，各县区人民政府要坚决扛起防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的主体责任，市直有关部门要按照职责分工，强化协作、同向发力，切实做好相关工作，市农业农村局、市自然资源局要发挥牵头作用，加强协调指导和监督检查，确保重点工作落实到位。

　　（二）强化责任落实。《方案》明确要将防止耕地“非粮化”作为粮食安全省长责任制考核的重要内容，提高粮食种植面积、产量和高标准农田建设等指标在粮食安全省长责任制考核中的权重并严格考核，考核结果与相关政策和资金支持相挂钩。

　　（三）建立奖惩机制。对推进落实政策措施到位、成效突出的县区，在安排项目资金时予以重点倾斜；对重视不足、贯彻落实不力的县区，要进行通报约谈，重大问题要及时在全市范围内进行通报，造成重大影响的移交有关部门严肃处理。

　　（四）加强监测评价。建立耕地种粮情况监测评价体系，定期对本区域耕地特别是永久基本农田、粮食功能区种粮情况进行动态监测，发现问题及时整改，重大情况及时报告。对违反土地管理法律、法规的行为严格执法，对耕地“非粮化”问题严重的予以问责。

　　（五）加强宣传引导。为防止耕地“非粮化”稳定粮食生产营造良好的舆论氛围，增强全社会“爱耕地、广种粮、种好粮”的自觉性，遏制住耕地“非粮化”趋势，逐步实现存量问题的退出。