一、城市综合管理的概念与内容
二、综合行政执法两种模式的由来
1 . 城市综合管理执法模式
2 . 综合行政执法模式
导语
城市综合管理趋势下的综合执法（上）
各位朋友下午好。今天应全国智标委城市综合管理标准工作组的邀请，由我来和大家共同研究探讨《城市综合管理趋势下的综合执法》这样一个主题。
今天的讲课内容应该说是一个命题作文，前提是要讲一下城市综合管理趋势下的综合执法体制机制创新。特别是结合现在中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（以下简称“《意见》”）来看，《意见》突出强调了综合行政执法在基层改革的重要性，也就是说要推进综合执法改革下基层。今后一段时间的重要工作就是要积极地推进基层综合执法改革，将执法的重心、管理的重心、执法的队伍下沉到乡镇或者街道办事处，加强综合治理的管理力量和执法力量。应当说大家能看到，综合执法下一步发展的形势就是——向基层发展。所以今天我就重点地来讲讲大家共同关心的这个问题。
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一、城市综合管理的概念与内容
下面我就首先讲城市综合管理，因为今天这个讲座是一个命题作文，这个命题作文就是首先要讲城市综合管理趋势下的综合执法，所以给我这个命题里面谈了一个“帽子”。就是要谈谈“什么叫城市综合管理”。
在城市综合管理这样一个大平台、一个理念的支撑下，城市管理的综合执法只是作为城市综合管理当中的一个重要内容。根据城市综合管理的这个概念，我想“新时代的城市综合管理”应当包括服务、管理和综合执法这三个内容”。就是说现在一谈“城市综合管理”，大家要马上想到：“服务、管理、执法”三位一体。由“服务、管理、执法”三位一体构成了城市综合管理的一个内容。
那么第二个问题我从公共管理学的角度来解释“什么叫城市综合管理、城市综合管理的主要内容是什么。”
城市综合管理它主要包括城市的纵向管理和横向管理。这是城市管理学或者是城市公共管理学的一个理论阐述。
“纵向管理”就是从上到下的管理，即从中央到地方的管理，目前我们国家管理的层级分为两个层级：中央人民政府和地方各级人民政府。那么从《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》来看的话，中央政府主要是指国务院；地方政府主要就是省、市、县、乡、包括镇。
那现在城市综合管理主要是强调纵向管理。纵向管理是从中央对地方、对基层的管理。所以中共中央办公厅、国务院办公厅2019年1月31日印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量》中实际包含了三个内容：“推进基层整合审批”是一个内容，“服务”是一个内容，“执法力量”是一个内容。其实就是关于“审批、服务、执法”三个内容的一个实施意见。
也就是说，现在来看从中央到地方是纵向到底了。咱们城市管理经常讲“横向到边、纵向到底”。那纵向到底最后到了什么地方呢？——到了“乡镇”这个层级。后面我会讲到为什么讲“乡镇（街道办事处）”。严格地说，从中央和地方政府的组织体系来看，乡镇政府它是一级政府，它当然是城市综合管理的主体，也可以说乡镇政府是城市综合管理的一个执法主体。这一点我们从《中华人民共和国城乡规划法》上第六十五条的规定，就可以看出来。
《中华人民共和国城乡规划法》确定了乡镇人民政府的管理主体和执法主体资格。所以第六十五条规定：在乡镇政府的管辖范围内、行政区划内，如果发现违法建设的话，那么责令限期改正；不改正的可以拆除。那拆除主体是谁？那很显然就是乡镇人民政府。所以说城市管理纵向管理最后管到什么地方呢——自然是“乡镇”这级政府。
那么《关于推进基层整合审批服务执法力量》这个文件也就是说要加强基层治理。那基层怎么治理？基层是谁呢？从中央的文件来说，这个基层主要是指乡镇，当然也包括街道办事处。但是街道办事处严格说来，它不是一级政府，它是区政府的派出机构。
所以说街道办事处到底能不能成为综合执法的主体？从现阶段来说，如果是中央文件确定街道办事处可以成立综合执法局、街道办事处能够成为综合执法主体的话，那可能要首先修改国家的立法，比如说《中华人民共和国行政处罚法》和相关的一些法律法规。
那么在现阶段法律法规没有修改情况下，街道办事处能不能成为综合执法的主体？这个议题在学术界也有讨论。去年在安徽合肥召开行政法学研究会年会上大家对于 “乡镇政府是综合执法主体”这个议题没有什么争议。但街道办事处如果成为综合执法的主体的话，可能需要修改《中华人民共和国行政处罚法》的相关条例，使得街道办事处作为一个特殊的基层的综合执法主体能够有法律依据，现在是处于这样一种待论证的状态。因为街道办毕竟是区政府的派出机构，接受区政府的委托、指派和指令，完成区政府交办的一些管理事项，完成属地管理事项，这是讲的纵向管理。
横向的城市综合管理那就多了。广义上来讲城市人民政府所有管理的内容都是横向城市综合管理的内容。流动人口管理、计划生育、卫健委对新冠肺炎疫情的管理都是城市综合管理的内容。
最近大家也关注到在我老家吉林市下面有一个县级市叫舒兰市，舒兰市最近暴发了新冠肺炎疫情，成为当前（2020年5月）国内唯一一个疫情高风险等级的一个县级市。疫情最近也波及到了吉林市，现在这个疫情形势比较紧张，原本我还打算暑假回去看看，这次就要看疫情的控制和发展情况了。
所以横向的城市综合管理范围非常广。那么从发展角度来看，城市综合管理的发展趋势有扩大的趋势，也就是说横向管理的范围应当是非常广泛的。那么目前根据中央的2019年1月31日的文件来看，横向管理广泛到什么程度呢？——横向的城市管理已经扩大到城乡基层治理，乡村振兴、精准脱贫，新型城镇化等领域了。
什么叫城镇化？那就是农村人口市民化。我们学术上也讲：新型城镇化就是农业人口、农村转移人口市民化。实际上中国现在城镇化率已经达到比较高的水平了，全国平均城镇化率在55%以上。现在城市人口已经接近9个亿了，中间至少有两个多亿的农民在城市里面生活。现在你们看看全国哪地方还有郊区？过去郊区专门种菜的农民叫做“菜农”。所以这些农民随着城市的扩张、扩建、发展都变成了市民。同时随着城市人口急剧增加，农村人口在逐渐地减少。
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二、综合行政执法两种模式的由来
前面讲了这么多，是讲了城市综合管理的概念和内容。那在城市综合管理当中，我们今天讲的重点是讲综合执法。
就目前国内来看，综合执法现在有两种情况。一个是城市管理的综合执法。现在很多的地方的机构名称都这么叫的，比如说广东，叫某某市城市管理和综合执法局，广东的综合执法局目前来看是按照《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37 号）来确定的综合执法，那这种综合执法就是城市管理的综合执法。
那么还有一种综合执法，就是浙江的模式。从执法内容上来看，比“37号文件”扩大了很多。贵州省遵义市综合行政执法局集中了好几千项处罚权，横跨了20多个部门，跟浙江差不多，它那也叫综合执法。还有中央机构改革方案提出深化行政执法体制改革,整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输和农业五支综合执法队伍，也叫综合执法。
咱就说农业的综合执法，关于种子、农药、化肥的管理，都通过组建一个农业综合执法队伍来对农业进行管理，那它也叫综合执法。比如说文化，印刷行业的、音像、KTV、舞厅这类的，文化领域也组建一个综合执法队伍，也叫综合执法。注意这是行业内的综合执法。
现在如果我不在这把这讲清楚，大家就一头雾水。都叫综合执法，那它们到底怎么回事？它们之间有什么联系区别？那我们现在的改革到底是哪一种综合执法？你看这些问题，如果这些基本概念都不清楚，就很难开展工作。
现在我发现很多地方改革，首先是领导他搞不清楚综合执法到底怎么回事。按照“37号文件”，城市管理综合执法包括了住建领域的全部行政处罚权。当然现在那个违反规划建设已经不在住建领域了。无照经营、油烟污染、静态停车、河道管理、贩卖假药这些这都属于城市管理综合执法。
在浙江，政府跨部门组建执法局，所以浙江已经没有城管了。浙江的机构名称都叫某某市综合行政执法局、包括某某县综合行政执法局，那也叫综合执法。市场监管也叫综合执法局，文化、交通、农业都是。
但是国家机构改革方案谈的那五支队伍是行业内的、领域内的综合执法，没有跨领域综合执法。“37号文件”和浙江的综合行政执法都是跨领域跨部门的综合执法。所以目前我们国内总的来说有两种综合执法模式。
2.1
(一)城市管理综合执法模式的由来
城市管理综合执法模式是怎么演变过来的？
第一个就是“城市管理综合执法模式”的由来，就是前面有个“帽”，是“城市管理”领域内为主的，同时吸收了其他方面的单向的处罚权的这种模式。
这个最早说起来就是1997年5月23日，国务院法制办发出了一个批复《关于在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点的复函》（国法函〔1997〕年12号）。该复函批准成立北京市宣武区城市管理监察大队，标志着我国城市管理执法体制改革试点开始启动。所以说综合行政执法就是从城市管理综合执法开始，这个复函确定的城市管理综合执法实际上是跨领域跨部门综合执法。
接着又谈到了相对集中行政处罚权。相对集中行政处罚权是什么时候开始提出来的？这个我是全程参与的，从80年代中期我大学毕业一直到现在，我的研究和中国城市管理的发展，用一个时髦的话讲叫“与时俱进”。我是参与者、经历者、见证者。
那“城市管理综合执法”后来为什么不提了？又出了一个“城市管理相对集中行政处罚权”，你知道这背后怎么回事吗？
1999年8月9日，王毅教授在《中国建设报》发表文章《综合执法是耶？非也？》指出开展城市管理综合执法缺少法律依据。
是因为2000年8月份在深圳五洲大酒店召开了全国第一次城市管理相对集中行政处罚权试点工作座谈会。此次会议是由国务院法制办召开的。当时曹康泰副主任他们都参加了，我是这个会议中被邀请的唯一一个大学教授。为什么把我邀请去了？因为当时我对城市管理综合执法提出了不同意见，我提出城市管理综合执法没有法律依据，所以我认为城市管理综合执法的法律依据亟待解决，而且《中国市容环境报》、《中国建设报》、《中国城市导报》也刊登了我这篇文章，我当时也给这个国务院法制办杨景宇主任写这封信，提出要解决城市管理综合执法依据问题。
2000年4月18日，王毅教授给时任国务院法制办主任杨景宇老师写了（关于尽快制定《城市建设管理监察条例》的建议），呼吁为城市管理综合执法立法。
所以针对我提出的这个观点，当时负责这项工作的领导在国务院法制办杨景宇主任的指示下来研究依据。最后在这次会议上宣布以后不再使用“城市管理综合执法” 概念，取而代之为 “城市管理相对集中行政处罚权”。为什么用这个名？因为《中华人民共和国行政处罚法》第十六条第二款写道：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”
自深圳会议之后，2000年国务院办公厅印发了〔2000〕63号文件，最后就确定使用“相对集中行政处罚权”这个概念。那么再到2002年，国务院印发了《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）的通知，这就是“城市管理综合执法”的由来。
从城市管理综合执法到相对集中行政处罚权，现在大家应该明白了。第一个阶段称为 “城市管理综合执法”，第二个发展阶段叫“城市管理相对集中行政处罚权”，我把这先都讲清楚了。
（二）综合行政执法模式的由来
接着又出来一种模式了，大家可以看一下，就是在国发〔2002〕17号文件以后，到了同年9月20号，国务院办公厅又转发了中央编办的一个文件。这份文件使用了国务院办公厅的文号，这个文件就是由中央编办起草的叫做《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的通知》（国办发〔2002〕56号）。文件规定：“中央编办决定在广东省重庆市开展清理整顿执法队伍，实行综合行政执法试点工作”， “一个政府部门下设的多个行政执法机构，原则上归并为一个机构，在此基础上重点在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输以及其他适合综合执法的领域，合并组建综合行政执法机构。”由此可见这个文件确定的五个领域的综合执法，实际上是系统内、行业内的综合执法，而不是跨领域跨部门的综合执法。所以“56号文件”的规定标志着一种新的、系统内的、行业内的综合执法模式产生。
为了这件事我还特意和中央编办郭司长讨论过，他说比如说农业执法，把原来管农业机械的、管种子的、管化肥的等等这些执法队伍都组建成一个行业内农业综合执法队伍。这个跟“城市管理综合执法”和“相对集中行政处罚权”有着很大的区别。
那么现在大家回头来看，我把这个谜底揭开，大家就能恍然大悟。中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》（中发〔2018〕11号）中提出深化行政执法体制改革，整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输和农业五支综合执法队伍。那这些队伍都是什么呢？都是行业内系统内的执法队伍。
这五支综合行政执法队伍是行业内的而不是跨领域的。所以大家一看就知道了，18年前的中央编办“56号文件”已经奠定了行业内综合执法改革的一个基础。所以我说2018年的国家机构改革方案确定的五支行业内综合执法队伍是〔2002〕年国办发56号文件的延续和发展。
所谓“延续”就是延续了这“56号文件”的综合执法模式，所谓“发展”就是增加了“市场监管”这样一个领域。所以说这就是综合行政执法模式的由来。
那概括地说综合执法就是两种模式，一个是行业内的综合执法；一个就是跨领域跨部门的综合执法。